燃煤排放是我国大气污染物和温室气体排放的大多数来自，而以煤为主的能源结构短期内难以改变，实现煤炭清洁高效利用势在必行。发达国家通过设定煤炭污染物排放控制目标并制定严格的环保法规和污染物排放标准、集中统一监管确保标准执行到位、长期持续资助煤炭清洁利用研发技术和示范、采用市场机制激励企业减排等一系列做法，实现了煤炭清洁利用。我国煤炭清洁利用存在统筹协调不够、标准不健全、执行不到位、经济政策工具利用不够、技术推广应用缓慢等问题，应加大煤炭清洁高效利用的统筹协调力度，完善煤炭清洁利用标准和执法体制，严格执法，以产业联盟方式组织洁净煤研发技术和引进，快速推进市场减排机制的实施力度，提高减排效率。
煤炭利用产生的污染物及二氧化碳排放是我国大气污染物和温室气体排放的大多数来自，而以煤为主的能源结构短期内难以改变。因此，促进煤炭清洁高效利用成为中国解决大气污染和气候变化问题的重中之重，是实现从“黑色”发展模式向“绿色”发展模式转变的关键之一。
我国煤炭消费量大但清洁利用水平较低，对大气环境造成了严重污染，并带来了大量温室气体排放。据BP公司统计，2013年，我国煤炭消费量27．5亿吨标准煤，占全球煤炭消费总量的50．3％，远超过排名第二的美国（6．51亿吨标准煤，占11．9％）。由于我国煤炭利用与污染控制技术水平较低，大量煤炭消费产生的二氧化硫、氮氧化物、烟尘等，成为大气污染物的大多数来自。煤炭燃烧产生的二氧化碳排放也占了全国温室气体排放量的大部分，经估算，2013年煤炭消费约产生66．8亿吨二氧化碳，占全国二氧化碳排放总量的2／3。
近半个世纪以来，尽管煤炭在我国能源消费中占比呈下降趋势，但下降缓慢，2013年仍为67．5％。这一以煤炭为主的能源结构短期内难以转变。据中国煤炭工业协会预测，我国煤炭消费量可能在2020年达到峰值34．0亿吨标准煤，2020年后消费量缓慢下降，2030年降至32．6亿吨标准煤。因此，推进煤炭清洁高效利用，减少煤炭消耗引起的污染物和二氧化碳排放，是解决我国能源和环境问题的必然选择。
——发达经济体控制燃煤污染的经验表明，推进煤炭清洁高效利用、改善大气环境可完全实现
作为世界第二大煤炭消费大国的美国，其煤炭消费量也长期处在增长中，占世界煤炭消费量比重曾长期保持在20％以上，直至近些年页岩气开发出现突破后才开始减少。欧盟1965年至1990年期间煤炭消费量占世界煤炭消费量比重也保持在20％以上，最高达35．8％，之后才开始下降。虽然这些发达国家或地区在20世纪90年代之前煤炭消费量均未减少，甚至长期处在增长过程中，但均通过采取有力措施降低煤炭污染物排放实现了环境改善的目标。因此，煤炭清洁高效利用可完全实现。
美国、欧盟国家（主要是德国）、日本这些煤炭消耗量居世界前列的发达经济体在推进煤炭清洁高效利用方面取得了很明显的成效，其主要做法如下：
——政府设定中长期污染物排放控制目标，并制定严格的环保法规和污染物排放标准确保目标实现
在推进煤炭清洁高效利用的过程中，各国政府均会设定未来污染物排放的控制目标，并结合目标设立污染物排放控制标准。美国于1970年颁布并实施了《清洁空气法案》，构建了大气污染物排放总量控制与大气品质衡量准则相结合的污染防治体系。在《清洁空气法案》指导下，美国联邦环境保护局于1970年颁布了首个燃煤电厂大气污染物排放标准，此后于1977年、1997年、2005年进行了修订，逐步加严了污染物排放限值。欧盟前身欧共体于1987年出台了首部《大型燃煤装置大气污染物排放限制指令》（88／609／EEC），提出了大型燃煤装置二氧化硫、烟尘和氮氧化物排放控制的目标和标准。2002年，欧盟对88／609／EEC指令进行了修改，进一步加严了污染物排放限值。
在美国，污染物排放标准的实施受到联邦和州政府的双重监督，各州都制定了比联邦法规更严格的污染物排放标准，联邦环境保护局批准并对其执行情况做监督检查，其在各地都设有独立的派出机构，负责监测和监管各地的环境质量。德国由州政府负责环境法的实施，州政府主要采取直接管理的方式，即州环保机构在各区（介于州、县之间）设立派出机构，直接到污染企业核查，另委托县、市进行部分环境管理，联邦政府主要依据法律规定对州环境政策法规实施情况做监督。日本于1972年设立环境厅（2001年升格为环境省），专门负责环保政策和环保执法，环境厅与地方机构相互独立，为保证环保法规的实施，环境厅可将部分权力交由地方行使。
发达国家从20世纪80年代开始发展煤炭清洁利用技术，之后一直给予持续支持。美国于1986年3月制定了总投资69亿美元的“洁净煤技术示范计划”，后设立了“煤研究计划”、“清洁煤发电计划”、“未来发电计划”等，对于煤炭清洁利用研发技术、示范直到商业化应用给予了全面支持，目前仍在推动有关技术发展。20世纪80年代，欧共体制定了“兆卡计划”，目标之一是减少燃煤污染物及温室气体排放，欧盟第五至第七研发框架计划均包括了洁净煤发电技术。2013年11月，欧盟发布第八个研发框架计划（即“地平线”计划），继续支持碳捕获和封存研发技术。日本在1980年成立了“新能源产业技术综合开发机构（NEDO）”从事洁净煤和新能源技术的研发，1995年组建了“洁净煤技术中心”，1999年制定了“21世纪煤炭技术战略计划”，提出2030年前分3个阶段开发洁净煤技术，最终实现煤作为燃料的完全洁净化。
自20世纪90年代以来，发达国家普遍转向采用排放权交易、环境税等市场化方式减少燃煤污染物排放，旨在以最低的经济成本实现最有效的环境保护。为减少燃煤产生的二氧化硫排放，美国从1995年开始对发电厂实施二氧化硫排放权交易制度，1995年至2007年期间，二氧化硫排放量减少了43％，执行成本仅为最初估计的一半，目前已将排放权交易扩展到氮氧化物、氟利昂、铅等领域。环境税虽不直接限制排污总量，但提高税率将通过利益机制带领企业减少排放。例如，日本对二氧化硫排放征税，并实行差别化税率以引导企业区位选择，整体上介于0．625至56．25美元／立方米，中心城市等重点控制区的税率更高。
我国采取了一系列措施推动煤炭清洁高效利用，并积极借鉴国外做法，取得了很大成绩。但总的来说，在实施中以行政方式推动为主，发展方式较为粗放，效果欠佳，亟待改进。
——主要从燃料角度推进煤炭清洁利用，对产业各环节协同发展、多领域联合统筹协调不够
煤炭清洁利用涉及多行业、多学科，产业链条长，是一项庞大的系统工程，需要各环节、各领域紧密合作。我国煤炭开采、运输至应用等各环节由不同部门管理，缺乏统筹协调机制，有关部门主要从燃料角度推进煤炭清洁利用，发展方式较为单一，对于开展煤、电、化工等生产联合、通过综合高效利用实现煤炭洁净化统筹协调较少，导致煤炭清洁高效利用发展缓慢。
我国较早就颁布了燃煤电厂和锅炉大气污染物的排放标准，近些年来在国民经济与社会持续健康发展规划中设定了燃煤相关污染物排放的控制目标。1973年，我国颁布了《工业公司“三废”排放试行标准》，规定了电站二氧化硫、粉尘及工业锅炉的烟尘排放标准。1991年我国发布了《燃煤电厂大气污染物排放标准》，并于1996年、2003年、2011年进行了修订。1983年，我国发布了《锅炉烟尘排放标准》，后于1991年、1999年、2001年和2014年进行了4次修订。国民经济与社会持续健康发展“十五”计划提出，主要污染物排放总量比2000年减少10％，“两控区”二氧化硫排放量比2000年减少20％；“十一五”规划提出二氧化硫排放总量减少10％；“十二五”规划提出二氧化硫排放量减少8％，氮氧化物排放量减少10％。
尽管设立了排放控制目标和标准，但是执行并未到位。一些地区出于经济发展的需要，放松了环境监管，导致一些企业在经济利益刺激下不顾法规随意排污。虽然有关部门采取了联网等方式加强环保监督，但限于部门人员精力，一般只能对大公司进行有限的监督。以减排推动力度较大的电力行业为例，其用煤约占我国煤炭消耗量的一半，按照目前燃煤发电减排技术，二氧化硫和氮氧化物的减排效率分别能够达到95％、90％，我国对燃煤电厂污染物排放控制标准也已经与国际接轨，但电力行业2013年二氧化硫、氮氧化物排放量仍分别占到全国总排放量的40．1％、37．4％，反映了标准执行远未到位。
另外，还存在标准制定让位经济发展，部分领域标准滞后、缺失，对中小型燃煤装置控制较为放松等问题。如我国先进的燃煤电厂排放控制早就能达到国际领先水平，但直到2011年才将标准调整到位；长期缺乏商品煤分级标准，直到2014年9月才颁布了《商品煤质量管理暂行办法》，对煤炭质量提出强制性要求；同样是控制二氧化硫，对大型燃煤装置——火电厂，要求新建、改建和扩建的燃煤火电锅炉执行100mg／m3的排放限值，而对中小型锅炉，新建燃煤锅炉的排放限值是300mg／m3。
——主要通过目标分解、强制关停等行政方式控制污染物排放，经济政策工具利用不够
在落实燃煤污染物排放控制目标的过程中，我国注重通过目标分解、关停小火电等行政命令手段直接推动。如2007年1月，发展改革委、原能源办制定了《关于加快关停小火电机组的若干意见》，将全国小火电机组关停目标分解到各省（区、市），并与各省级人民政府和国有大型电力集团公司签署小火电机组关停目标责任书。
此外，我国也采取了排污收费、脱硫脱硝电价补贴、排放权交易等经济政策措施来推动企业组织煤炭清洁利用。我国从20世纪90年代开始对燃煤排污收费，中间逐步扩大收费范围，目前已覆盖二氧化硫、氮氧化物和烟尘等所有燃煤污染物。为减轻企业负担，发展改革委于2004年6月对安装脱硫设施的公司进行补贴，2011年11月试行脱硝电价补偿政策并于2013年开始在全国实施，对推动企业安装脱硫脱硝设施起到了非常大作用。排污权交易始于原国家环境保护局1991年在16个城市进行排放大气污染物许可证制度试点工作，最新进展是2014年8月，国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。
但总的来说，经济政策工具实施力度不足，推进缓慢。如排污收费力度较小，难以弥补污染物对环境能够造成的破坏，无法激励企业更新改造排污设施。自2003年起实行废气排污费每一污染当量征收0．6元，直到2014年9月才调整至1．2元。排污权交易制度目前仍处于试点中，缺乏统一标准及长效机制，未形成对全国的统一大市场，致使这一政策工具的作用有限。
我国从20世纪90年代开始支持煤炭清洁利用研发技术，并通过国际合作引入先进的洁净煤技术。1994年，我国成立了“煤炭工业洁净煤工程技术研究中心”。1997年6月，国务院批准了《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》。2012年3月，科技部制定了《洁净煤技术科技发展“十二五”专项规划》。国家能源局也积极支持煤炭清洁利用研发技术。此外，我国与多个国家开展了一系列洁净煤技术开发利用合作，如中澳洁净煤技术联合协调组织、中英洁净煤技术转让计划（现称碳减排技术计划）、亚太清洁发展和气候伙伴计划、绿色煤电倡议等。
然而，由于对污染物排放控制不严、治理成本传导机制不畅等原因，企业缺乏使用先进煤炭清洁技术的积极性。据全国工商联环境商会调研，我国主要的煤炭清洁高效利用技术已达到国际领先水平，但由于缺乏相关的管理制度和推动政策，导致煤炭清洁高效利用技术推广应用缓慢，煤炭利用水平仍然比较落后。
一是从煤炭生产、加工、运输至使用全产业链的角度来管理和规划，全过程多措并举，共同推进煤炭清洁高效利用。二是统筹协调科研和生产应用环节，加大煤炭清洁高效利用技术开发投入和先进适用技术推广应用力度。三是大型燃煤锅炉排放控制和中小燃煤锅炉、散烧煤排放治理并重。在积极推动大型燃煤电厂采用洁净煤技术、控制污染物排放的同时，加快中小燃煤锅炉技术改造，推动散烧煤集中净化处理后再利用。四是考虑煤炭用途，促进煤炭由燃料向燃料与原料并重转变。充分的利用煤炭发热及化工合成的特性，突出原料功能，协调能源生产和化工生产等有关部门，在生产满足市场需求的电、热的同时，生产天然气、化工品等清洁能源及工业原料。
一方面，提高中小燃煤装置排放标准，并依据最佳可行技术动态调整煤炭清洁利用标准，从而促进清洁生产和技术创新。另一方面，改革环保执法体制，加强环境保护的垂直监督，严格执法，强化中央环境保护部门对有关部门和区域的统筹协调能力，经济有效地治理区域间污染。
引导国内大企业和研究机构合作形成煤炭清洁高效利用的技术创新联盟，通过合理的联盟运行机制，有效整合研发投入，选择若干关键共性技术集中攻关或统一引进国外先进的技术，加快洁净煤技术商业化。通过产学研一体化的技术创新联盟，整合资金、技术、人才等投入，既有利于集中力量攻克技术难关，又有利于技术推广应用，还可避免重复引进国外技术。
提高燃煤污染物排放的收费标准，加大排污收费力度，推动企业尽最大可能减少污染物排放，并结合新一轮电力体制改革，将燃煤污染物治理成本通过价格传导机制分摊入电价。完善并在全国范围内推广二氧化硫、二氧化碳等领域的排放权交易制度，将其充分引入到总量控制体系中，允许在行业内部、区域或全国范围内进行总量平衡，以最经济的方式实现减排。
（作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部“绿色发展的体制、机制与政策研究”课题组）返回搜狐，查看更加多
